Що отримує місто від реформи? Як зміняться відносини між місцевою та державною владою? У чому мінуси федералізації? Редакція Postpaper побувала на ІІ Форумі місцевого самоврядування та посплікувалась з автором реформи, Юрієм Ганущаком.

Минулого тижня у Львові відбувся Другий Всеукраїнський Форум місцевого самоврядування, на якому активно обговрювалась необхідність надання більш широких повноважень місцевим органам влади у сферах місцевого економічного розвитку, фінансування, містобудівної політики та можливості впровадження електронного врядування. На Форумі був представлений проект реформи місцевого самоврядування в Україні, автор реформи - Юрій Ганущак розповів в чому вона полягатиме.

Реформа місцевого самоврядування передбачає, що по суті воно народиться. Ця реформа – це перш за все децентралізація влади. З філософської точки зору, влада, держава - завжди мала монополію. Це величезна система примусу і так далі. Децентралізація означає, що ця монополія певним чином ламається, тобто владу, умовно кажучи, можна поділити на державну та на місцеве самоврядування, яке у свою чергу теж ділиться на паралельні влади. При федералізмі місцеве самоврядування закінчується на рівні суб’єкта федерації. Тобто є держава, є земля або штат або щось подібне. А вже всередині влада штату диктує свої закони для самоврядування: місту та на субрегіональному рівні. Децентралізація передбачає те, що фактично одразу оминаючи регіональний рівень передаються повноваження на кожен рівень (область, район, громада), при чому вони не пересікаються. І всі отримають ці повноваження по закону, не має ієрархії. В принципі, воно вже є приблизно так - 10 років тому назад був прийнятий Бюджетний кодекс, де було фактично розведено ці повноваження. Садовий, наприклад, плювати може на обласну раду, бо він від них ніяк не залежить. Цей етап пройдений. А ті федералісти хочуть, щоб цей етап був згорнений назад. Нормальні міські голови мають бути категорично проти цього.

Децентралізація передбачає також, що кожен рівень має бути спроможний виконувати ті повноваження, які йому надаються. І ось тут як раз необхідна реформа адміністративного устрою. Тому що 95% сільських рад, що існують – неспроможні виконувати ті повноваження, які мають надаватись на базовому рівні. По-друге, в нас є 11 тис. сільських рад і 27 тис. сіл. Ну які права у тих 16 тисяч? Ця ситуація ненормальна. Які реальні функції виконує сільська рада? - дерибанить землю на свою користь. Всі рішення все одно проходять в районі.

В районі зараз міський голова та голова райадміністрації один з одним воюють. Щоб цього не було, держадміністрації будуть присутні лише у великих районах – їх буде всього 100 (зараз є 490 районів). В той же час реформа передбачає наближення центрів надання послуг до людей, де не має держадміністрацій. Якщо в нас зараз 490 районів та 170 міст обласного значення то стане 1400 громад. Фактично район ділиться на 2,5. Тут надаватимуть базові послуги, які найбільше потрібні людям: це перш за все благоустрій території, ремонт і утримування шляхів, навчання, лікування, функції державних органів, безпека, соціальний захист, реєстрація актів. Сільські ради зараз фактично не спроможні на це все. Тому потреби в тих сільських радах, які зараз існують, не має (тобто замість 11 тис сільських рад буде 1400 громад, натомість в кожному селі буде староста).

Все це промодельовано в кожній області силами облдержадміністрацій. Такий підхід вирішує цілий ряд проблем, перш за все економічних – знімаються адміністративні бар’єри для приходу інвестора, бо інвестор у дрібні сільські ради менше 3,5 тис в принципі не з’являється, там не з’являється жодної активності, навіть дрібної переробної промисловості. Тут знімається адміністративні бар’єри і як не дивно знімається демографічна проблема. Це єдиний спосіб врятувати село від вимирання – далі 15 км від міста люди збираються і виїжджають. Йде спустошення сільських територій. Реформа передбачає наближення центрів надання послуг в середньому до 11км в сільській місцевості.

На район, більш високий рівень, надається окрім функцій держадміністрацій те, що на базовому рівні ефективно не може буде надано. Тут, зокрема, будуть створені великі госпітальні округи (надання медичних послуг другого рівня).

Зниження корупції – тому що префект не має доступу до грошей, а місцеве самоврядування не може ці гроші витрачати як хоче, бо на сторожі збоку стоїть префект.

Зростання законослухняності. Найчастіше люди голосують не за кращого в розумінні менеджменту, а як кажуть в прислів’ї, «хто вище б’є, той краще грає». З цим якось треба боротися. Як раз придумали цю схему - все одно кого виберуть, навіть якщо йолопа, але через півроку він все одно стає законослухняним. Тому що йому ноги переставляє префект. Звичайно, не сковується ініціатива міського голови, бо у нього є безліч законних способів вирішити питання, але при цьому він бере на себе всі політичні ризики.

Порятунок від сепаратизму. Якщо говорити про прямі вибори губернатора, а це фактично федералізм, вони передбачають, що людина отримає великі повноваження, тут не має місцевого самоврядування, голова ОДА по суті віддаляється від держави. По реформі, голова ОДА не отримує таких повноважень – його призначають із центру, формально призначає президент, але насправді це номенклатура уряду, фактично він представляє державу тут на території. Щоб він як то кажуть не зрісся із місцевою елітою, його міняють кожні три роки, як в дипломатії – переводять на інше місце. Губернатором мусить бути абсолютно аполітична людина – це кар’єрний чиновник і законопроектом передбачено, що він не тільки не може бути членом партії, він не може балотуватися рік після того, як пішов з посади, аби забулося, що він мав якийсь статус і в той же час мав однакові умови порівняно з іншими претендентами.

Поява місцевих податків і зборів з можливістю регулювати ставки. Одна з ознак того, що місцеве самоврядування існує, це коли міська рада (чи обласна, чи районна, переважно міська) має свої податки і збори, і може регулювати ставки цих податків – в першу чергу податки на нерухомість і на землю. І це політичні ризики – оподаткування своїх же мешканців. На сторожі цього рішення - вся потужність державних примусових органів, зокрема, прокуратури. Тобто депутати тепер не йдуть вирішувати свої питання, їм теж потрібно приймати рішення, інакше вони ризикують виступити проти своїх виборців. А якщо вони не приймуть цього рішення з податками – то не буде чим фінансувати комуналку, господарку в місті. За таким принципом працює світ.

Ці елементи – є сутність цієї реформи, яка буде починатися. Якщо її не буде зроблено, в нас в принципі не має шансів прилучитись до ЄС.

Реформа адміністративного устрою та децентралізація роблять порівнювальними адміністративно-територіальні одиниці. Коли є великі райони (що включатимуть мін. 150 тис. мешканців), можна зробити обстеження – наскільки робота чиновника потрібна. Зараз це зробити не можливо, тому що є Шацький район, де проживає 5 тисяч, а є Тячівський – де 180 тисяч. Це величезна різниця, як порівнювати? Тому всі кадрові рішення, які зараз приймаються – вони абсолютно суб’єктивні, бо їх не можна порівняти між собою.

Що стосується розподілу бюджету, сама система кардинальних змін не зазнає. Це дуже примітивний підхід, якщо говорити про формування бюджету знизу. От місто зібрало 100%, а потім вирішить – віддам державі дещо. Формування бюджету з низу – це все міфи, так держава не влаштована. Держава влаштована інакшим способом: ці податки мої, а ці - твої. Тут ключове питання по місцевим податкам - введення потужних, неприємних податків або на землю або на нерухомість, які будуть платити всі, політичний ризик від котрих лежить на місцевій владі.

Це як в математиці, якщо почали робити оце – далі мусити робити оце, інакше ніяк. Тому якщо реформа буде втілена, вона буде втілена саме так, а ніяк інакше. Яскравим демонстраційним фактом для мене стане прийняття закону про Київ. От зараз в Києві будуть вибори, а там не збалансована влада – не має розмежування повноважень між міським головою, який очолює виконком і головою держадміністрації, який є представником держави. Закон, що розділяє ці повноваження давно зареєстрований, його треба прийняти якнайшвидше. Якщо його приймають, значить держава заявила - ця реформа буде. Якщо не приймають до 25 травня, в такому разі – це імітація.

Тут можливо буде та сама історія, як колись з Бюджетним кодексом, автором якого я є. Якісь деталі не будуть зафіксовані, наприклад, статус голови ОДА. Те що пропонується в законопроекті є занадто прозорим і занадто чітко формалізованим. В нас призначення відбуваються непрозоро та неформалізовано. Але якщо систему запустять як таку, вичищення апарату буде. Все одно на місця будуть приходити все кращі і кращі люди.

Ця реформа є дуже вдячною – ну хто вийде на захист бюрократів, яких звільняють. Всі страшки, що система рухне, пускають люди, які не хочуть скорочень. Тому що жодна бюджетна справжня установа – лікарня, школа – не закривається. Фактично відбувається тільки перетряска державного апарату. Вона неболюча, але її страшно бояться бюрократи, але потрібно виходити з того, що у бюрократа кожні 5 років і так землетрус – вибори.

За словами Юрія Ганущака, автора законопроекту по місцевому самоврядуванні в Україні, реформа відповідає Європейській хартії самоврядування. Моделювання та теорія як її втілювати була розроблена в Україні. Аналізувалися помилки та переваги реформи в Польщі, яка була проведена ще в 70-і роки, досвід низки інших європейських країн, зокрема Швеції та Данії.

«Реформу в Болгарії було розпочато в 1991 році й вона триває до нині. Слід розуміти, є різні етапи децентралізації. Якщо говорити про політичні та адміністративні реформи, а це зайняло в нас близько 5 років, ми обрали просту систему, один рівень самоврядування – це муніципалітет. Ця реформа була дешевою для наших платників податків, тому що не було створено зайвої бюрократії.

Більш довготривалий процес – це процес децентралізації компетенції, на це пішло 15 років. Тому що спочатку йшла децентралізація відповідальності, потім йшла децентралізація прав і зараз тільки почалась децентралізація ресурсів. Дуже правильно говорити про децентралізацію як про процес, її неможливо провести зараз, негайно. Місцева болгарська влада має великі плани на новий етап нашої реформи – фінансової децентралізації. У всіх країнах – це останній етап, адже гроші даються тим, хто вміє ними користуватися.

Треба робити поправку на наш регіон, що думаю актуально і для України. Реформа проводиться довго. Дуже часто вона призупиняється і коли зростає тиск на владу, відбувається її рестарт. Так що ви маєте бути готові до цього теж. Головна проблема – психологія централізації. Вірус централізму набагато гірший, ніж всі комп’ютерні віруси разом узяті. Є таке добрий вираз російською – «сам не живет и другим не дает». Так виходить, що центральна влада не може керувати ефективно, так як цього хочуть люди, але й місцевій владі не дає можливості щось змінити. При чому весь час створюються нові бар’єри – то економічна криза, то землетрус, то ще щось – весь час реформа відкладається».